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成渝城市群:從概念走向現實

  半月談記者 惠小勇 栗建昌 徐旭忠 趙宇飛 江毅 吳文詡

  在中國的版圖上,地處西南地區的成都、重慶“雙星閃耀”。以成都、重慶為核心的成渝城市群,擁有近1億人口和近6萬億元經濟總量。這片地處“一帶一路”和長江經濟帶聯結點的區域,承擔著拓寬我國經濟回旋余地、拓展中華民族戰略縱深等重要使命。

  《成渝城市群發展規劃》獲批近3年來,尤其是黨的十九大以來,成都、重慶兩大核心城市“相向發展”的格局開始破冰,成渝城市群一體化發展步伐不斷加快。然而,成都、重慶長期以來的“背向發展”,已導致成渝城市群呈現發展失衡的“中部塌陷”格局:成渝“雙核獨大”,其他中小城市發展滯后。同時,成渝城市群一體化發展過程中,也面臨著基礎設施歷史欠賬較多、跨區域協調機制有待健全等突出難題。

從重慶北站發出的成渝高鐵重慶首發列車在重慶市璧山區的鐵路橋上飛馳。劉潺/攝

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  從“背向發展”到“相向發展”

  冬去春來,巴蜀大地,區域協作發展的蓬勃生機正在涌動。

  在經歷多年的“背向發展”后,成都、重慶兩大國家中心城市“相向發展”格局開始破冰,成渝之間人流、物流、信息流的“雙城記”正在精彩上演,成渝城市群一體化發展步伐不斷加快,一個人口總量近1億、經濟總量近6萬億元的城市群正在中國西部地區崛起。

  “相向發展”格局破冰

  近期,駕車往來于四川和重慶的人們發現,橫亙在川渝交界處的高速公路收費站消失了,車輛不用停車即可通過,車輛排長隊的現象也不復存在。

  “以前開車回成都,要在重慶、成都,以及川渝交界處的兩個收費站排4次隊?!痹谥貞c工作的成都人冉聰記得,去年國慶假期,他遇到高速路堵車,近7個小時才到成都。

  如今,從重慶駕車到成都,在收費站排隊等候的時間至少縮短一半。

  “2018年12月28日,川渝高速公路10處省界站實現無阻斷通行,標志著川渝兩地步入更加暢通便捷、共融互通的發展新軌道?!敝貞c市交通局相關負責人表示。

  改變,正在巴蜀大地上發生,首先是政府這只“有形大手”的推動。

  2018年6月,川渝兩省市在重慶簽署《重慶市人民政府、四川省人民政府深化川渝合作深入推動長江經濟帶發展行動計劃(2018-2022年)》,雙方初步建立主要領導共同召集、輪流主持的聯席會議制度,兩地交通、經信、環保等部門也已建立對口聯系機制,標志著成渝城市群從概念走向現實。

  從多年以來的“背向發展”,成都、重慶兩大核心城市開始“相向發展”。

  成都首次提出“東進”戰略,被稱為成都城市發展格局的“千年之變”,重大項目的布局向東延伸,如天府國際機場項目布局在距離重慶更近的簡陽市等;重慶也呈現出明顯的“西進”趨勢,重慶科學城等重大項目在渝西片區布局,渝西片區已成為全市工業化、城鎮化最活躍的區域,2018年對全市工業增長貢獻率超過30%。

  不僅如此,川渝兩地基層政府間交流互動日益頻繁。川渝毗鄰地區的地市和區縣陸續建立成渝軸線區市縣協同發展聯盟等合作平臺;重慶市潼南區與毗鄰的四川省遂寧市簽訂《推進區域協同發展戰略合作協議》,明確了產業協作互補等20余個合作事項;僅2018年,四川省內江市政府相關領導就3次帶隊前往毗鄰的重慶市榮昌區,雙方簽訂了包括共建產業園在內的多項合作計劃。

  “雙城記”精彩上演

  大年初三,位于川東小城遂寧市的臺資企業志超科技就開始忙碌起來,工人們忙著完成節前接到的新訂單,發往成都、重慶的貨車在廠區內往來穿梭。

  談到為何選擇名不見經傳的遂寧,志超科技(遂寧)有限公司臺籍負責人林政權笑著說:“在地圖上用尺子量出來的?!?/p>

  “成都、重慶都是西部電子信息產業聚集地,作為全球最大的印刷電路板生產商之一,志超科技的客戶包括重慶惠普、成都戴爾等國際巨頭?!绷终嗾f,志超科技希望能兼顧成都、重慶兩大市場,最終選擇落戶在成都和重慶中間的遂寧市。

  志超科技落戶遂寧的背后,是生產要素對跨區域配置的必然要求,也是市場對成渝城市群一體化發展的呼喚。如今,成渝之間人流、物流、信息流的“雙城記”正在精彩上演。

  在重慶市潼南區匯達檸檬公司的車間里,成筐的檸檬被倒入鮮果分選機中,經過浸泡、清洗、烘干、拍照掃描等流程,按照果徑、重量、品相的不同被分成28個等級,再進入到精深加工環節,檸檬果皮、果肉、檸檬籽能做成檸檬蜜茶、凍干片、面膜、香薰液等300多種產品。

  “公司年銷售收入超過15億元,產品出口到俄羅斯、菲律賓等20多個國家和地區,已成為國內市場占有率第一的企業,這得益于川渝產業融合發展?!惫靖笨偨浝韽垘涂f,匯達檸檬每年消耗約20萬噸檸檬,約5萬噸來自毗鄰的四川省安岳縣,已帶動潼南、安岳5萬余戶農民增收。

  產業協作,只是成渝城市群協同發展的一個方面。在互聯互通方面,成渝間每天開行高鐵、動車70多班,通行時間約1.5小時,成渝“雙城生活”已成為現實。

  同時,連接成渝城市群主要城市的高鐵、高速、航道、通用機場等項目規劃和建設進度也不斷加快。成渝中線高鐵已納入規劃,連接川東北、渝西和川南地區的南(充)-大(足)-瀘(州)高速公路等重點項目已啟動建設。

  此外,川渝合作推動中歐班列“一單制”運輸、海關通關一體化等多項改革,川電入渝、百G數據鏈路等建設和規劃,也讓成渝城市群在能源、信息、開放通道和平臺等方面的一體化趨勢不斷提升。

  從“內陸腹地”到“開放前沿”

  凌晨時分,重慶團結村鐵路集裝箱中心站已是一派繁忙景象,一列滿載電子信息產品、汽車零配件等貨物的中歐班列緩緩駛出站臺,駛向10000余公里外的德國杜伊斯堡。

  幾乎同一時間,300余公里外的成都青白江國際陸港,一列滿載貨物的中歐班列也迎著朝陽,駛向遙遠的波蘭羅茲。

  統計數據顯示,2018年中歐班列共開行6300余列,而發自重慶和成都的中歐班列3000列左右,占全年中歐班列總開行量近50%,覆蓋范圍已拓展至河內、漢堡、明斯克、維也納等境外數10個站點。

  8年前,首條中歐班列“渝新歐”在重慶誕生,一舉改寫中國對外開放版圖。如今,依托四通八達的國際物流大通道,地處“一帶一路”和長江經濟帶聯結點的成渝城市群,已從“內陸腹地”發展為“開放前沿”,承東啟西、聯通南北的戰略地位日益凸顯。

  與此同時,成渝城市群經濟總量已從2014年的3.76萬億元增長至2018年的近6萬億元,發展勢頭迅猛。

  西南財經大學西財智庫首席研究員湯繼強、重慶工商大學長江上游經濟研究中心副主任廖元和等專家表示,在當前復雜的國內國際形勢下,成渝城市群將參與承擔“一帶一路”、長江經濟帶國家戰略,以及拓寬中國經濟回旋余地、拓展中華民族戰略縱深等重要歷史使命。

  “世界級城市群是未來國際競爭的重中之重,世界最具影響力的十大城市群,中國所占3席都在東部沿海地區?!睖^強說,在中西部城市群中,唯有成渝城市群擁有兩個國家中心城市,且仍存在巨大發展潛力。未來,中國西部完全有可能出現一個世界級城市群。

2017年4月22日航拍的成都科學城樓宇。薛玉斌/攝

  中篇

  “極化”下的“月明星稀”

  縱觀世界級城市群的發展歷程,在核心城市的輻射帶動下,形成“大-中-小”城市協調發展的“多極支撐”,是城市群崛起的必由之路。

  然而,成渝城市群核心城市成都、重慶多年來“背向發展”,競爭大于合作,對要素的吸納能力遠大于溢出能力,“雙核獨大”致使成渝城市群呈現發展失衡的“中部塌陷”格局。

  地處成渝城市群中部的渝西、川東地區區位優勢明顯、地勢相對平坦、產業基礎較好,正是成渝城市群發展的潛力所在。當務之急,是編制渝西川東地區協作發展戰略規劃,拓展先行先試的政策空間,加大重大項目布局的傾斜力度,變“中部塌陷”為“中部崛起”。

  “不東不西,不是東西”

  四川省隆昌市,地處成渝城市群核心地帶,與重慶市榮昌區毗鄰,被譽為“川東門戶”。

  這是一組略顯尷尬的數據:隆昌市2018年地區生產總值為285億元,四川省2018年地區生產總值為40678.13億元,而省會成都市2018年地區生產總值為15342.77億元,毗鄰的直轄市重慶2018年地區生產總值為20363.19億元。

  隆昌是成渝城市群“中部塌陷”的縮影??v向對比,渝西川東地區近年來取得較大發展,但橫向對比,由于發展速度慢于成都、重慶兩大核心城市,差距反而越拉越大。

  統計數據顯示,四川納入成渝城市群的15個地市人均地區生產總值呈現由成都向川東城市逐漸遞減的趨勢;重慶納入成渝城市群的29個區縣的人均地區生產總值,呈現從主城9區向渝西城市遞減的趨勢。

  不僅如此,2018年川東地區內江、瀘州、南充、廣元等地,人均地區生產總值低于全省平均水平,而渝西地區大部分城市人均地區生產總值也低于全市平均水平。

  重慶工商大學長江上游經濟研究中心副主任廖元和認為,成渝城市群“中部塌陷”的根本原因是,成都、重慶多年來“背向發展”,競爭大于合作,對要素的吸納能力遠大于溢出能力,土地、物流、人才等要素的供給,無法充分滿足渝西、川東地區的發展需求。

  “不東不西,不是東西?!庇逦鞔|地區的干部群眾自嘲,地處成渝中間地帶的區位優勢,曾是他們最大的驕傲,但慢慢發現,這優勢變成了劣勢。

  四川省遂寧市發改委機關黨委書記羅剛將成渝城市群的發展格局形象地比喻為“月明星稀”。

  重慶經濟體量突破2萬億元,成都經濟體量也已突破1.5萬億元,而排名第三位的綿陽市,經濟體量僅為2300多億元。在城市建成區規模方面,2017年重慶主城9區和成都市區建成區面積總和為1569.3平方公里,大于其他所有市(區)縣城市建成區面積的總和。

  “作為成渝城市群的‘脊梁’,渝西川東地區若再不加快發展,成渝城市群‘極化效應’將進一步加劇,‘中部塌陷’趨勢將愈發明顯,不利于成渝城市群的健康發展?!绷_剛說。

  “多極支撐”勢在必行

  縱觀各世界級城市群的發展歷程,在核心城市的輻射帶動下,形成“大-中-小”城市協調發展的“多極支撐”,是城市群崛起的必由之路。

  以珠江三角洲城市群為例,在深圳、廣州兩座經濟體量超過2萬億元的核心城市輻射帶動下,佛山經濟體量已接近萬億元,東莞經濟體量也已突破8000億元,與深圳、廣州組成珠三角核心區,另外還形成了珠三角外圍片區、粵東沿海片區、粵西沿海片區等新增長極,其中珠海、惠州、中山、茂名、湛江、汕頭等10余座城市經濟體量均在2000億元~4000億元。

  “加快渝西川東地區發展,推動成渝城市群‘中部崛起’勢在必行?!蔽髂县斀洿髮W西財智庫首席研究員湯繼強等專家認為,渝西川東地區地處成渝中間地帶,地勢較為平坦、區位優勢突出、要素成本優勢明顯,具備成為成渝城市群戰略支撐的基礎條件,是成渝城市群崛起的潛力所在。

  記者在渝西川東地區采訪發現,重慶榮昌、大足、銅梁、潼南、永川和四川瀘州、內江、遂寧、資陽等13個市區縣,2007年自發形成“渝西川東經濟社會發展協作會”,旨在促進渝西川東毗鄰區域協同發展。但由于缺乏統一的協作戰略規劃,加之川渝兩地行政壁壘未根本破除,渝西川東地區仍存在同質化競爭、基礎設施銜接不暢等難題。

  另外,缺少國家級重大項目帶動,也是成渝城市群“中部崛起”面臨的難題。如在四川省廣安市,《成渝城市群發展規劃》批復至今,沒有央企項目落地;重慶潼南區至今也僅有一個央企下屬公司,年產值僅2000多萬元,對地方發展帶動作用較弱。

  變“中部塌陷”為“中部崛起”

  從“中部塌陷”到“中部崛起”,當務之急是制定渝西川東地區協作發展戰略規劃,加快基礎設施互聯互通,同時拓展其先行先試的政策空間,加大重大項目布局的傾斜力度。

  “成渝城市群‘中部崛起’,關鍵是規劃先行?!敝貞c市榮昌區委書記曹清堯說,可在國家層面的指導下,由四川、重慶兩省市發改委牽頭,渝西川東各市區縣參與,根據《成渝城市群發展規劃》編制《渝西川東協作區域發展規劃》,形成省級指導、發改委制定、市區縣實施的規劃格局,創新渝西川東地區經濟社會合作機制和模式,拓展合作范圍和領域。

  廖元和說,交通基礎設施是渝西川東地區崛起的基礎,其規劃應適度超前于經濟發展,多條渝西川東地區的高速鐵路、公路的統一規劃、建設步伐可進一步加快。

  另外,拓展渝西川東地區先行先試的政策空間,也是渝西川東地區基層干部的普遍期待。

  基層干部期盼,統籌制定渝西川東毗鄰地區先行先試政策體系,支持其率先打破行政壁壘,創新體制機制,構建跨界快速交通通道,合作共建產業園區等,促進基礎條件好、發展潛力大、經濟聯系緊密的渝西川東地區融合發展。

  “重大項目就像會下蛋的母雞,對區域發展發揮著關鍵作用?!倍嗝麑<冶硎?渝西川東地區的發展已經落后,要承擔起成渝城市群“中部崛起”重任,基礎設施、產業發展等領域重大項目的傾斜必不可少,如此才能帶動生產要素向這片區域聚集,實現從“塌陷”到“崛起”的蛻變。

2017年11月7日,無人機航拍的重慶云陽縣濱江公園。劉潺/攝

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  崛起之路尚需爬坡過坎

  從“背向發展”到“相向發展”,是成渝城市群一體化發展邁出的重要一步,但其崛起之路仍需爬坡過坎。

  基礎設施短板明顯

  這是一組頗具代表性的數據對比:四川南充距離重慶約160公里,江蘇蘇州距離上海約110公里,兩者僅相差50公里,但蘇州與上海之間的高鐵平均10分鐘發一班,運行時間30分鐘左右;而南充與重慶之間的高鐵或動車平均兩小時發一班,通行時間長達80分鐘左右。

  在交通基礎設施建設方面,成渝城市群與長江三角洲、珠江三角洲、京津冀等城市群相比,依然存在較大差距。

  “成渝城市群地處西部內陸地區,總體發展水平依然偏低,尤其是交通基礎設施建設,已成為制約發展的最大瓶頸?!敝貞c市發改委副主任米本家、四川省發改委副主任徐立等干部表示,目前成渝高速鐵路、高速公路等主動脈已經打通,但由于基礎設施建設歷史欠賬較多,各城市間的高速鐵路等互聯互通網絡仍未建成,阻礙著人流、物流、信息流的順暢流通。

  重慶市綜合經濟研究院院長易小光等專家認為,重慶和成都已實現1小時通達,但《成渝地區城際鐵路建設規劃(2015~2020年)》中提出的,“核心城市與次級中心城市1小時到達、城市群內所有次級中心間2小時到達”目標遠未實現。

  在城市快軌人均擁有量方面,據初步測算,成渝城市群區域內,常住人口人均城市快軌里程3.38公里/百萬人,分別占長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群的42.6%、39.1%、40.8%。

  跨區域協調機制有待健全

  作為四川省唯一的川渝合作示范區,廣安市正在積極承接重慶的汽車、電子信息等產業的轉移,但川渝兩地政策標準不統一,讓廣安市頗為苦惱。

  重慶出臺的一系列優惠政策,如對實施技術改造的企業予以補貼等,僅限于重慶境內的企業,從重慶轉移至廣安的企業無法享受,直接影響重慶企業落戶廣安的積極性。

  這在成渝城市群一體化發展過程中并不鮮見。盡管川渝兩省市初步建立聯席會議制度,但更高層面的跨區域協調機制仍待健全,宏觀規劃缺乏具體“路線圖”,加之川渝政策標準存在落差、規劃銜接不暢等問題,導致城市群內部的產業轉移、基礎設施建設、公共服務一體化等跨區域合作推進困難。

  重慶市榮昌區委書記曹清堯等反映,《成渝城市群發展規劃》提出2020年基本建成國家級城市群,2030年實現由國家級城市群向世界級城市群的歷史性跨越,但截至目前,相關規劃大部分停留在宏觀層面,在執行層面缺乏具體“路線圖”,沒有細化的任務分解和考核督查機制,尚處于川渝自發推動狀態。

  重慶潼南區也面臨著與四川廣安市類似的苦惱。潼南區發改委副主任駱潔說,潼南區與毗鄰的四川遂寧市合作實施涪江通航工程,但由于川渝在拆遷補償標準、行政審批時效等方面存在差異而推進緩慢。

  與此同時,川渝規劃銜接不暢造成“斷頭路”頻現。作為長江的重要支流,嘉陵江航運因重慶利澤航電樞紐工程建設進展緩慢而無法全線貫通,嘉陵江上游的廣元港建成3年多至今卻無法投用;而四川在規劃瀘州、自貢、內江等川南片區的城市快軌時,并未與相鄰的重慶榮昌、大足等渝西地區對接。

  另外,產業發展方面,由于缺乏規劃對接,川渝交界的瀘州、內江、大足等地市區縣相鄰不到百公里,卻都將電子信息、裝備制造等作為主導產業,招商引資一哄而上、相互壓價等惡性競爭問題日益凸顯。

  完善機制,補齊短板

  縱觀各大世界級城市群,在其形成和發展過程中,均依托科學高效的區域協調機制推動,如日本東京建立了首都建設委員會,負責東京城市群發展的規劃和協調,英國中央政府先后成立大倫敦議會和倫敦政府辦公室,主要負責解決跨區域協調規劃發展問題。

  川渝兩地干部和專家建議,成渝城市群亟待建立科學高效的一體化跨區域協調機制,可由國家層面成立“成渝城市群管理辦公室”,完善川渝之間的協商利益表達、沖突協調機制,如涵蓋決策層(川渝主要領導座談會)、協調層(成渝城市群合作與發展聯席會議)、執行層(兩省市發改委專題協調、經濟合作辦公室主導的經濟合作)的三級協調機制。

  “在此基礎上,制定執行層面的路線圖,建立成都、重慶‘雙核’的有效溝通,按年度細化分解任務,并建立考核督查機制,扎實推進成渝城市群建設發展?!辈芮鍒蛘f。

  此前成都、重慶競爭大于合作的主要原因在于各自政績考核的需要,可對現行考核機制進行改革,比如將成渝合作或帶動中部區域發展的政績納入考核機制,為成渝城市群一體化發展設置一個導向明確的“指揮棒”。

  “交通基礎設施建設是城市群加快發展的基礎和先導?!币仔」獾葘<医ㄗh,國家層面宜對成渝城市群內跨區域交通基礎設施予以統籌規劃協調,在項目上予以傾斜,以重慶、成都兩大綜合交通樞紐建設為核心,以高速鐵路、城際鐵路和高速公路為骨干,依托綜合運輸大通道,加快實現城市與城市之間的互聯互通,避免出現“一頭熱、一頭冷”的斷頭路。

  另外,四川省內江市發改委副主任陳倫等人建議,根據不同城市的區位特點、資源稟賦予以差異化定位和具體項目支撐,實現合理的城市群功能分工和產業分工,統籌產業、交通、環保等方面的“多規合一”,構建系統性的政策支撐體系,引導生產要素自由流動和高效配置,讓各城市實現合理的分工協作。

編輯: 李海嵐
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